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Tres reflexiones acerca de la centralización durante la crisis del COVID-19 en Colombia

Por: Santiago Vega
26/04/20

El decreto 444 que dispuso la creación del Fondo de Mitigación de Emergencias (FOME) y la utilización, por parte del Gobierno central, de los recursos de dos fondos territoriales como el Fondo de Ahorro y Estabilización (FAE) y el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (Fonpet), reanudó la vieja tensión acerca de las formas de descentralización [1] o recentralización del Estado, pero ahora, enfatizada en la crisis general (sanitaria, económica y social) que vive el país y el mundo. 

Varios alcaldes reclamaron el “autopréstamo” que tomó el Gobierno -15 billones de pesos- argumentando que ese dinero era de los entes territoriales y afectaba la descentralización, pues no les permitía tomar los recursos para atender la emergencia por sus propias manos. Sumado a esto, el Gobierno también había decidido anular todas las medidas decretadas por alcaldes y gobernadores a raíz de la crisis para establecer una serie de decretos nacionales, como fue el que dispuso la cuarentena nacional y los consiguientes.

En términos generales, las decisiones ante la emergencia se han centralizado en los decretos presidenciales. Varias alcaldías capitales, como las de Bogotá, Cali y Santa Marta han tenido las posturas más críticas al respecto. No obstante, la cuestión es tan compleja como la crisis misma. Las preguntas son: ¿por qué se ha hecho? ¿qué consecuencias ha generado? ¿debería seguir esa línea de gobierno?

Duque se legitima centralizando 

La idea de centralizar las decisiones se fundamenta en la necesidad de coordinar adecuadamente una estrategia nacional que pueda articular efectivamente las prioridades del Estado frente a la pandemia. Con ello, evitar lo que ocurrió a principios de marzo: que cada gobierno local tomara decisiones arbitrarias como cierres de vías que perjudicaban el suministro nacional de alimentos. El caso del Gobernador de Boyacá lo ilustra, pues ordenó un inesperado cierre de “fronteras” departamentales que afectaban el paso de alimentos por dicho departamento desde Tunja a Bogotá. 

Sin embargo, algo que hoy ha resultado evidente con la crisis (y la centralización) es que al Presidente le ha caído como anillo al dedo la oportunidad de mostrar un gobierno grande y capaz (una de sus grandes deudas) pues ha sufrido crónicamente de una falta de legitimidad que se ha expresado en todos los niveles: desde el institucional del Estado hasta el de la ciudadanía. La pandemia le ha ayudado a repuntar en las encuestas, pasando de un 30% a 43% de aprobación, según mediciones de Cifras y Conceptos. Otra encuestadora como Gallup Poll registró que la desaprobación del Presidente supera el 60% durante el 2019 y principios del 2020. 

La ciudadanía angustiada y con incertidumbre por el futuro, ha descargado -aparentemente- su esperanza en el Estado, en este caso representado por el Presidente. Esto, en parte, producto de una serie de apariciones en televisión nacional que intentan mostrar (extrañamente) ese Estado cercano. El método ha sido a través de estos ¿magazines? oficialistas, en donde, además de aparecer el Presidente y sus asesores, aparecen pequeños videos de propaganda en donde se pueden ver a Maria Juliana Ruiz, esposa del Presidente, regalando comida en territorios pobres, como si de caridad se tratase.

No obstante, el punto de los alcaldes es que ese desahorro podría haberse hecho descentralizadamente (desde cada alcaldía o gobernación) para fortalecer los puntos más débiles del país, que es el caso de la mayoría de municipios. Además, porque la decisión no parece ser ni “protectora de los vulnerables” ni eficiente. Eso lo demuestran dos hechos: el descontento de quienes se han movilizado en las ciudades o han colgado trapos rojos en sus ventanas, esperando ansiosamente las ayudas que no llegan; o las diversas acusaciones en el Congreso sobre los equivocados (posiblemente corruptos) destinos de los recursos en Finagro, de los créditos del Banco Agrario o Bancoldex (sin hablar de las tasas de interés). 

El Gobierno ha intentado otros mecanismos, al parecer menos centralizados. Entre esos, está la autorización que hizo -vía decreto- de permitir a las regiones beneficiarias de las asignaciones directas [2] y del Fondo de Compensación Regional (40%), poder financiar más rápidamente -sin paso por los Organismos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD) y otros- todos los proyectos relacionados con la atención a la emergencia. En algunos casos específicos, se deberá citar brevemente a la OCAD para dar el concepto requerido.

En total, se esperan gastar aproximadamente 5 billones de pesos. La preocupación general (aquí la dificultad de la disyuntiva) gira en torno a la eficiencia que se dé a ese gasto en el nivel local o central, en un país donde se roban 50 billones al año [3].  

Hasta hoy el Presidente parece muy decidido por gobernar desde el “centro”, con sus ministras y ministros (y científicas/os), sin mayores miradas a los poderes locales. Hecho que ya ha generado confrontaciones políticas evidentes entre algunos alcaldes y el Presidente Duque. 

El Gobierno tomó como estrategia centralizar el gasto público (dinero desahorrado de los fondos) para garantizar efectivamente el suministro médico, especialmente en la adquisición de pruebas para la COVID 19 al menor precio posible. También, para los programas como Ingreso Solidario, y de soporte a las mypymes. Eso, en principio, no afecta la liquidez de las entidades territoriales, pues la plata no estaba prevista para tener un gasto a corto plazo. El Gobierno asegura que pagará ese “autopréstamo” del Fonpet para cuando las entidades tengan su responsabilidad en pensiones, en las siguientes vigencias hasta el 2040 (habrá que ver si cumple). 

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El dilema siempre es la corrupción

  

Frente al gasto público ya hecho por los entes territoriales, la Procuraduría (PGN) y la Contraloría (CGN) denunciaron que en los recientes contratos celebrados por los alcaldes y gobernadores (37.932 entre el 10 de marzo y el 5 de abril) tan solo 5.198 estaban relacionados con recursos para atender a la emergencia de Covid-19. Entre esos contratos la CGN y PGN encontraron que muchos han pagado mercados a precios muy superiores a los establecidos [4] o han contratado publicidad innecesaria [5]. En el Cesar se reportan sobre costos en más de 6 mil millones de pesos. El gobernador del Chocó ya fue suspendido, y el alcalde de  Calarcá, Quindío. El gasto ineficiente en los territorios evidencia la necesidad de vigilar adecuadamente las élites políticas en las regiones -sobretodo ahora que accederán más fácilmente a las regalías. 

Sin embargo, las lupas también se han puesto sobre el Gobierno central, pues se ha alertado que el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario (Finagro) ha otorgado los créditos especiales por la Covid 19 a “grandes agroindustriales y comercializadores que se quedan con la mayor parte de los recursos colocados” según la CGN.

La suma en riesgo son 226 mil millones de pesos, que de no llegarles a los campesinos y pequeños productores que las necesitan, podrían generar tres graves consecuencias: podrían quebrar los campesinos y quedar a merced del hambre, llegando incluso a perder o vender las tierras y desplazarse por necesidad. Estaría en alto riesgo la producción agrícola y por tanto la seguridad alimentaria tan vital durante la crisis. Y por último, como pasó con Agro Ingreso Seguro, podrían aumentar las brecha de injusticia social entre la ruralidad empobrecida, los sectores industriales y las ciudades.

También, se ha denunciado que la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (Adres) todavía no ha girado los recursos a las EPS para atender la pandemia, ni directamente a hospitales o prestadores de salud, como contempla el Decreto 538. En ese Decreto, también se establece un periodo de tres meses para hacer efectivos esos giros, cuando las necesidades son inmediatas y más gente se enferma y muere cada día. 

La prioridad ahora es salvar vidas optimizando, agilizando y vigilando el gasto, tanto de regalías, como de todos los fondos y las deudas adquiridas. Pues es muy posible que las rentas del petróleo disminuyan sustancialmente el próximo año (y las próximas décadas), debido a la caída y volatilidad en los precios (y el cambio de la matriz energética). De no ser así, quienes más sufrirán las consecuencias serán (como siempre) los municipios pobres.

Gráfico extraído de La República

El centralismo hace más débil a Colombia

Es evidente que frente a una crisis de esta magnitud el Gobierno no tiene la capacidad de atender adecuadamente la diversidad de las regiones. Específicamente porque en departamentos como Bolívar, Nariño, Chocó y San Andrés la situación podría agravarse drásticamente si no se toman medidas que respondan a las contingencias específicas.

 

Las razones son estructurales e históricas, pero en términos amplios, una razón que explica la debilidad de Colombia ante estas contingencias responde en gran medida al carácter centralista del Estado. Si bien es cierto que ningún sistema de salud en el mundo está preparado para asumir una demanda tan alta en el servicio, también es absurdo que en Colombia algunos municipios no hay disponibilidad de camas para cuidados intensivos. Antioquia manifiesta esta inequidad entre Medellín y el resto. 

Gráfico extraído de El Colombiano

Ese déficit en capacidad instalada del servicio responde a diversos factores, entre ellos, a que el sistema desde el siglo pasado -y en menor medida desde la constitución del 91- ha generado dinámicas de disparidad fiscal horizontal [6] con las asignaciones de las regiones y, por tanto, del gasto requerido. En nuestro país, 387 municipios tuvieron excedentes en el gasto público frente a 787 a los cuales les hizo falta recursos (48% de la población). Esos recursos hoy manifiestan la desigualdad.

Adicionalmente, la incidencia y reincidencia de la corrupción por parte de las élites políticas, y la incapacidad para vigilar los recursos de los territorios, ha desangrado la inversión que debía hoy suplir esta contingencia. 

Históricamente el gobierno ha sido incapaz de apalancar el desarrollo rural y el bienestar de la población rural vulnerable. Según Fedesarrollo [7], en Colombia persiste una gran dificultad para establecer un centro de gobierno efectivo en los territorios. “La ausencia de modelos de gestión operativos y eficaces, capaces de apalancar los esfuerzos de los gobiernos locales, a partir de las condiciones y de la participación de los actores locales” evidencian las fallas del modelo centralizado.

De acuerdo con Fedesarrollo: “el enfoque centralista para el diseño e implementación de estrategias de reducción de la pobreza rural, y del desarrollo rural en general, está llamado al fracaso”.  Es indispensable que, desde esta crisis, se establezca con urgencia la necesidad de pensar maneras distintas de abordaje del territorio, no solo con acompañamiento y coordinación desde el Gobierno Nacional, sino con autonomía y otras formas de intermediación en las regiones. Evitando así, que durante estas contingencias las regiones queden a merced de lo que disponga el Gobierno central, con sus aciertos, sus fallos y sus Decretos.

[1] “Forma de organización del Estado, en la cual el nivel nacional entrega la titularidad de sus funciones y recursos a otro nivel de la administración pública. La transferencia de la competencia se hace por ley orgánica. Especialmente se utiliza en la entrega de competencias a departamentos y municipios para la provisión de bienes y prestación de servicios públicos”  

[2] Dinero que se asigna directamente a los entes que explotan hidrocarburos en su territorio.

[3] Según cifras divulgadas por la Contraloría General de la Nación en 2018.

[4] El contralor general ha dicho que varios se han logrado renegociar, siendo este el caso de Acacías y Puerto Gaitán (Meta), Sincelejo y Coveñas (Sucre), Chía, Guaduas y Tabio (Cundinamarca), y Guaitarilla (Nariño).

[5] Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla, Bucaramanga, Mocoa, Buenaventura, Montería, Santa Marta y Neiva.

[6] Las disparidades fiscales horizontales se definen como la diferencia entre las necesidades de gasto y la capacidad fiscal de un gobierno subnacional (municipios o departamento (Bonet-Morón y Ayala-García 2014).

[7] Ramírez, Juan Mauricio, Roberto Angulo, Alberto Castañeda, Genni Cavalli, y Carlos Vargas. Modelo de gestión para la superación de la pobreza rural en las zonas priorizadas para el posconflicto. Bogotá : Fedesarrollo, 2016.

Bibliografía

Bonet-Morón, Jaime, y Jhorland Ayala-García. «La brecha fiscal territorial en Colombia.» Documentos de Trabajo Sobre Economía Regional, 2014: 45.

César Ferrari, Jorge Iván González. «Cómo financiar el manejo de la crisis.» Razón Pública. 30 de marzo de 2020. https://razonpublica.com/financiar-manejo-la-crisis/.

León, Juanita. «El efecto anti-teflón de Duque y otras conclusiones de la Gallup.» La Silla Vacía. 28 de febrero de 2020. https://lasillavacia.com/efecto-anti-teflon-duque-y-otras-conclusiones-gallup-75660.

Portafolio. «Suspendido el gobernador del Chocó y otros indagados por sobrecostos.» Portafolio. 24 de abril de 2020. https://www.portafolio.co/economia/gobierno/coronavirus-noticias-balance-de-la-lucha-contra-la-corrupcion-durante-la-cuarentena-540215.

Ramírez, Juan Mauricio, Angulo Roberto , Alberto Castañeda, Genni Cavalli , y Carlos Vargas. Modelo de gestión para la superación de la pobreza rural en las zonas priorizadas para el posconflicto. Bogotá: Fedesarrollo, 2016.

Fundación Cooperación para el Fortalecimiento Regional en Colombia© 2020 

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